IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL PIEMONTE
Sezione Prima
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 142 del 2020, proposto da Baljit Singh,
rappresentato e difeso dall'avv. Elisabetta Giardino, con domicilio
digitale come da Pec da registri di giustizia;
Contro Ministero dell'interno - Prefettura di Torino, in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura distrettuale Torino, domiciliataria ex lege in
Torino, via dell'Arsenale n. 21;
Per l'annullamento del decreto della Prefettura di Torino del 9
dicembre 2019, con cui e' stata rigettata la domanda del ricorrente
di conversione del permesso di soggiorno per lavoro stagionale in
permesso di soggiorno per lavoro subordinato;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'interno;
Relatore nella Camera di consiglio del giorno 10 giugno 2020 il
dott. Angelo Roberto Cerroni;
F a t t o
1. Il ricorrente, Baljit Singh, cittadino indiano, ha richiesto
l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato al fine di proporre
ricorso avverso il diniego di conversione del proprio permesso di
soggiorno per lavoro stagionale. Ha allegato a tal uopo la
documentazione prevista dall'art. 79 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 115/2002, tra cui la copia del messaggio di Posta
elettronica certificata indirizzata all'Ambasciata indiana in Italia,
seguito da invio con lettera raccomandata al Consolato indiano in
Italia, nella quale si richiede l'attestazione consolare circa la
veridicita' di quanto dichiarato dal ricorrente in ordine
all'insussistenza di redditi esteri.
2. La Commissione per l'ammissione al patrocinio a spese dello
Stato, appositamente istituita presso questo TAR, ha dapprima
richiesto un'integrazione documentale in data 4 marzo 2020 invitando
a produrre ai sensi dell'art. 79, comma 2 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 115/2002 «certificazione dell'Autorita' consolare
del Paese d'origine attestante i redditi (da lavoro dipendente e/o
autonomo, finanziari e/o immobiliari) prodotti all'estero».
3. Con apposita nota di deposito, il ricorrente ha integrato la
documentazione versando in atti un'ulteriore autocertificazione nella
quale attesta di non disporre di redditi prodotti all'estero e da'
atto del mancato riscontro dell'autorita' consolare alla espressa
richiesta di attestazione.
4. Con decreto del 9 aprile 2020, visto il verbale della
Commissione, il giudice delegato ha rigettato l'istanza di ammissione
rilevando che «ai sensi dell'art. 79, comma 2 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 115/2002, per i cittadini non
appartenenti all'Unione europea non e' ammessa autocertificazione per
quanto concerne i redditi prodotti all'estero, che devono essere
certificati dal competente consolato».
5. Il ricorrente ha proposto reclamo innanzi al Collegio per la
revoca del decreto di esclusione dal patrocinio a spese dello Stato
evidenziando, in particolare, che l'art. 94, comma 2 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 115/2002 precisa che in caso di
impossibilita' di produrre la documentazione richiesta ai sensi
dell'art. 79, comma 2 (ovvero certificazione redatta dall'autorita'
consolare competente attestante la veridicita' di quanto in essa
indicato) il cittadino di Stati non appartenenti all'Unione europea
la sostituisce, a pena di inammissibilita', con una dichiarazione
sostitutiva di certificazione, sicche' l'autocertificazione
presentata dal ricorrente deve essere considerata valida ai fini
dell'ammissione al gratuito patrocinio.
6. All'udienza del 10 giugno 2020 la statuizione sul reclamo e'
passata in decisione ai sensi dell'art. 84, comma 5 del decreto-legge
n. 18/2020, convertito dalla legge n. 27/2020.
D i r i t t o
1. L'ammissione al patrocinio a spese dello Stato avviene a
istanza di parte il cui contenuto e' disciplinato puntualmente
dall'art. 79 del decreto del Presidente della Repubblica n. 115/2002:
in particolare, si prevede che l'istante alleghi una dichiarazione
sostitutiva di certificazione da parte dell'interessato, ai sensi
dell'art. 46, comma 1, lettera o) del decreto del Presidente della
Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, attestante la sussistenza delle
condizioni di reddito previste per l'ammissione, con specifica
determinazione del reddito complessivo valutabile a tali fini,
determinato secondo le modalita' indicate nell'art. 76. La
disposizione che viene in rilievo e' quella recata dal comma 2
dell'art. 79 per cui «per i redditi prodotti all'estero, il cittadino
di Stati non appartenenti all'Unione europea correda l'istanza con
una certificazione dell'autorita' consolare competente, che attesta
la veridicita' di quanto in essa indicato». L'esegesi letterale porta
a concludere che la certificazione in questione deve attestare la
veridicita' di quanto dichiarato nell'istanza e deve essere
rilasciata dall'autorita' consolare competente a valle di una
attivita' di accertamento e di controllo la quale, con tutta
evidenza, non potrebbe essere utilmente svolta dalle autorita'
italiane.
2. Nel caso venuto all'esame del Collegio in sede di reclamo,
l'esclusione dal patrocinio discenderebbe dalla piana applicazione
della citata disposizione in quanto il cittadino indiano richiedente
l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato ha mancato di
assolvere correttamente all'integrazione documentale richiesta visto
che, pur avendo diligentemente richiesto la prevista attestazione
consolare, non ha ricevuto risposta alcuna dall'Autorita' consolare
indiana. L'esclusione, in buona sostanza, viene a dipendere
dall'inerzia di un soggetto pubblico terzo, non sopperibile allo
Stato con gli istituti di semplificazione amministrativa e
decertificazione documentale previsti, invece, per i cittadini
italiani e dell'Unione europea, con irragionevole vulnus del
principio di eguaglianza formale nell'accesso alla tutela
giurisdizionale, nella specie da esperirsi contro atti della pubblica
amministrazione italiana.
3. Il Collegio ritiene che la disposizione in parola presenti
profili di illegittimita' rispetto agli articoli 3, 24, 113 e 117,
comma 1 della Carta fondamentale, nella parte in cui subordina
l'apprestamento di mezzi per l'accesso alla tutela giurisdizionale da
parte dei non abbienti ad incombenti documentali che, pur se
pertinenti alla prova delle condizioni reddituali, esulano dalla loro
sfera di dominio, profili alla luce dei quali si impone la rimessione
alla Corte costituzionale delle relative questioni, ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).
4. La disposizione in questione e' innanzitutto rilevante nel
presente giudizio.
5. Invero, la decisione sul reclamo presentato dall'istante viene
a dipendere dall'applicazione cruciale della disposizione sospettata
di illegittimita' costituzionale, nel senso che una pedissequa
applicazione della littera legis comporterebbe la reiezione del
reclamo con conferma della mancata ammissione al patrocinio a spese
dello Stato per l'odierno ricorrente e l'ineluttabile lesione dei
parametri costituzionali invocati (e dei sottesi valori di civilta'
giuridica).
5.1. Ad avviso del Collegio non appare praticabile de jure
condito una soluzione ermeneutica costituzionalmente orientata che
scongiuri l'incidente di costituzionalita'. In particolare, non e'
apparsa percorribile l'estensione in via analogica dell'art. 94,
comma 2 del decreto del Presidente della Repubblica n. 115/2002 per
cui «in caso di impossibilita' a produrre la documentazione richiesta
ai sensi dell'art. 79, comma 2, il cittadino di Stati non
appartenenti all'Unione europea, la sostituisce, a pena di
inammissibilita', con una dichiarazione sostitutiva di
certificazione». Ostano all'analogia legis di questa disposizione
insuperabili argomenti di indole logico-interpretativa, sistematica e
teleologica: innanzitutto, difetterebbero con tutta evidenza i
presupposti per l'operativita' del procedimento analogico,
consistenti nella lacuna in senso tecnico del tessuto normativo e la
medesimezza di ratio della disposizione che si vuole applicare per
colmare la lacuna. L'assenza di lacuna si salda con l'argomento di
indole sistematica che avvalora la diversita' di ratio: si deve
osservare, infatti, che l'art. 94, comma 2 cit. si colloca nel Capo
III del Titolo II, recante «Disposizioni particolari sul patrocinio a
spese dello Stato nel processo penale» di tal che' non puo' revocarsi
in dubbio che l'espresso ambito applicativo della norma e'
circoscritto al processo penale e, sul versante teleologico, il
legislatore ha chiaramente inteso differenziare i regimi di accesso -
e il correlato dosaggio dell'accesso agli istituti di
de-certificazione - in ragione della diversita' di interessi in gioco
tra processo penale e altri giudizi.
5.2. E' peraltro noto al Collegio che siffatta lettura e' stata
gia' avallata dal giudice delle leggi che, con la sentenza 19
novembre 2015, n. 237, ha fornito importanti elementi sistematici
relativi all'intera materia del patrocinio a spese dello Stato; in
particolare, la Corte ha ricordato che «la disciplina del patrocinio
a spese dello Stato per i non abbienti risulta assoggettata, sin dal
suo esordio, ad un regime differenziato a seconda del tipo di
controversie cui il beneficio sia applicabile, con una sorta di summa
divisio tra processo penale e altri tipi di giudizio» e che «... le
peculiarita' che caratterizzano il processo penale rispetto ai
procedimenti civili o amministrativi - significative al punto da aver
indotto il legislatore costituzionale a contrassegnare, nell'art. 111
della Costituzione, in termini di marcata specificita' le
caratteristiche del "giusto processo penale" rispetto a quelle degli
altri processi - non possono non corrispondere ai connotati che
caratterizzano l'azione penale rispetto alle domande proposte davanti
ai giudici dei diritti o degli interessi; sicche' puo' ritenersi del
tutto coerente che il legislatore, proprio in considerazione delle
particolari esigenze di difesa di chi "subisce" l'azione penale,
abbia reputato necessario approntare un sistema di garanzie che ne
assicurasse al meglio la effettivita', anche sotto il profilo dei
limiti di reddito per poter fruire del patrocinio a spese dello Stato
per i non abbienti. Contrariamente, pertanto, a quanto fa mostra di
ritenere il giudice a quo, la finalita' di tutela giurisdizionale
sancita dall'art. 24, primo comma della Costituzione, ma,
soprattutto, la necessita' di assicurare ai non abbienti i mezzi per
agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione, prevista dal terzo
comma dello stesso art. 24 della Costituzione, non presuppongono
affatto che "gli appositi istituti" siano modellati in termini
sovrapponibili per tutti i tipi di azione e di giudizio: potendo, al
contrario, apparire sostanzialmente incoerente un sistema che - a
risorse economiche limitate - assegni lo stesso tipo di protezione,
sul piano economico, all'imputato di un processo penale, che vede
chiamato in causa il bene della liberta' personale, rispetto alle
parti di una controversia che coinvolga, o possa coinvolgere, beni o
interessi di non equiparabile valore».
6. Con riguardo al presupposto della non manifesta infondatezza
il Collegio e' dell'avviso che la compatibilita' costituzionale della
disposizione di cui all'art. 79, comma 2 sia da revocare in dubbio
per le ragioni che si vanno ad illustrare dappresso.
7. Il primo parametro che si assume leso dalla disposizione de
qua e' l'art. 24 della Costituzione, il quale nell'assicurare al
comma 3 l'apprestamento di appositi istituti rivolti ai non abbienti
affinche' abbiano i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni
giurisdizione mira ad assicurare la pienezza e l'effettivita' della
tutela giurisdizionale consacrata al comma 1.
7.1. Appare ben chiaro al Collegio remittente che nella
disciplina del patrocinio a spese dello Stato si contemperano le
esigenze di garanzia per il richiedente del diritto alla difesa e di
tutela dell'interesse patrimoniale pubblico. Nel disegno del
legislatore il punto di equilibrio tra tali due istanze si situa nel
rigoroso rispetto delle condizioni per l'ammissione al beneficio,
concepite al fine di evitare che dello stesso possano usufruire
soggetti che non hanno o che non provano di avere uno stato di
indigenza patrimoniale (cfr. Cass. pen. Sez. IV, 3 febbraio 2009, n.
4647).
7.2. Senonche', non puo' non rilevarsi la particolare
sensibilita' dimostrata dal legislatore in due fattispecie peculiari
nelle quali si prescinde o si attenua il rigore probatorio delle
condizioni reddituali: in primis, il gia' menzionato art. 94, comma 2
introduce una previsione derogatoria di surrogabilita' della
attestazione consolare con una autocertificazione nel caso dei
giudizi penali, come visto inapplicabile analogicamente per
diversita' di ratio legis; in secondo luogo, l'art. 142 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 115/2002 dispone inequivocamente
che nel processo avverso il provvedimento di espulsione del cittadino
di Stati non appartenenti all'Unione europea, di cui all'art. 13 del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, l'onorario e le spese
spettanti all'avvocato e all'ausiliario del magistrato siano a carico
dell'erario. Le due fattispecie comprovano la latitudine delle
soluzioni entro cui sceglie di muoversi il legislatore nell'esercizio
della sua discrezionalita', tutte concordemente convergenti
nell'espressione di un principio di assistenza e tutela della
condizione degli stranieri, ancorche' non in regola con le
disposizioni in materia di ingresso e soggiorno, a riprova della
preminenza della accessibilita' sostanziale - a parita' di condizioni
- alla tutela giurisdizionale quale valore di civilta' giuridica
fondante il nostro ordinamento.
7.3. Senonche', nella fattispecie in esame l'effettivita'
dell'accesso alla tutela giurisdizionale sarebbe svuotata della
propria portata sostanziale in conseguenza dell'inerzia degli
apparati amministrativi degli uffici consolari dei Paesi non
appartenenti all'Unione europea, inerzia, non preventivabile ne'
altrimenti ovviabile a cura del richiedente, i cui effetti
pregiudizievoli si riverbererebbero a danno degli stranieri non
abbienti inibiti de facto all'accesso alla predetta tutela nei
giudizi diversi dal processo penale o dai processi avverso i
provvedimenti di espulsione. Siffatti esiti si pongono diametralmente
agli antipodi degli auspici e delle ambizioni perseguite dal
costituente, specialmente laddove si specifica a chiare lettere che
l'approntamento degli appositi istituti deve assicurare l'accesso
alla tutela davanti ad ogni giurisdizione; il vulnus si aggrava
vieppiu' ponendo mente, con riguardo alla giurisdizione
amministrativa, al parallelo parametro recato dall'art. 113 della
Costituzione che afferma parimenti con espressione inequivoca e
incondizionata che e' sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei
diritti e degli interessi legittimi davanti agli atti della pubblica
amministrazione. L'effettivita' di questa tutela corre sul filo della
concreta accessibilita' su un piede di eguaglianza sostanziale per
tutti, cittadini italiani, comunitari e extracomunitari, non
tollerando discriminazioni - dirette o indirette, de jure o de facto
- fondate sullo status civitatis, quali si verificherebbero venendo a
dipendere l'effettivita' dell'istituto dall'aleatoria solerzia nel
riscontro all'istanza di cui all'art. 79, comma 2. La tenuta
costituzionale potrebbe essere recuperata, ad avviso del Collegio
rimettente, ove la disposizione prevedesse, in via additiva, il
soddisfacimento dell'onere documentale, nei casi di impossibilita',
comprovando di aver compiuto tutto quanto esigibile secondo
l'ordinaria diligenza per ottenere la prevista attestazione
consolare, valutazione quest'ultima da rimettersi al prudente
apprezzamento del giudicante.
8. Invero, la disamina mette a nudo plurimi risvolti rispetto ai
quali si ha ragione di dubitare della tenuta costituzionale della
disposizione anche con riferimento all'art. 3 della Costituzione:
(a) pur non potendo evocare quale tertium comparationis
l'art. 94, comma 2 del decreto del Presidente della Repubblica n.
115/2002 in ragione della acclarata diversita' di interessi tutelati,
si ravvisa una tensione con il principio di uguaglianza formale nelle
concomitanti situazioni di persone straniere appartenenti a diversi
Stati le quali instano per l'ammissione al patrocinio gratuito
sortendo esiti opposti, pur se in pari condizione di indigenza, a
seconda della reattivita' dei propri apparati burocratico-consolari,
con inammissibile differenziazione sostanziale di trattamento
(ammissione/esclusione) a seconda della propria nazionalita';
(b) il regime cosi' divisato pecca, altresi', di
irragionevolezza dacche' trascura di considerare che gli ordinamenti
nazionali di appartenenza degli stranieri richiedenti l'ammissione al
gratuito patrocinio potrebbero disconoscere un obbligo di conclusione
del procedimento a istanza di parte, specie in materia di
attestazione di veridicita' delle dichiarazioni per cui si
controverte, minando alla base l'effettivita' dell'istituto
nazionale. A tal riguardo, puo' utilmente soccorrere la ratio
decidendi che sorresse la declaratoria di illegittimita' parziale
dell'antecedente storico-sistematico della disposizione in parola,
ossia l'art. 5, comma 3 della legge n. 217/1990 in tema di gratuito
patrocinio: la Consulta, con pronuncia n. 219 del 1995, dichiaro',
infatti, tale norma costituzionalmente illegittima in parte qua per
violazione dell'art. 3 della Costituzione (assorbita la denuncia di
violazione anche dell'art. 101, comma 2 della Costituzione) e
realizzo' la reductio ad legitimitatem mediante l'espunzione
dell'inciso «per quanto a conoscenza della predetta autorita'»
consolare. In buona sostanza la Corte ritenne che «l'autorita'
consolare, se vuole rendere una attestazione utile in favore
dell'interessato, non puo' piu' limitarsi a raffrontare
l'autocertificazione con i dati conoscitivi di cui eventualmente
disponga, ma (nello spirito di leale collaborazione tra autorita'
appartenenti a Stati diversi) ha (non certo l'obbligo, ma) l'onere
(implicito nella riferibilita' ad essa di un atto di asseveramento di
una dichiarazione di scienza) di verificare nel merito il contenuto
dell'autocertificazione indicando gli accertamenti eseguiti».
Particolarmente significativa la conclusione raggiunta dalla Corte
sugli esiti manipolativi della disposizione illo tempore censurata:
«in conseguenza della presente pronunzia invece - dovendo
l'autocertificazione essere in se' non mendace (piuttosto che
meramente conforme a quanto eventualmente a conoscenza dell'autorita'
consolare) - il giudice diviene libero di valutare l'idoneita' degli
accertamenti eseguiti e la congruita' delle risultanze degli stessi
rispetto a quanto emergente dall'autocertificazione al fine di
riconoscere o disconoscere il diritto dell'interessato al patrocinio
a spese dello Stato». E' dunque opinione del Collegio che - a fronte
del precedente dictum della Corte - la nuova disposizione di cui
all'art. 79, comma 2 pecchi irragionevolmente di eccessivo rigore
formale, precludendo l'accesso sostanziale agli istituti di sussidio
in ragione del maggiore o minore lassismo delle autorita' consolari.
La reductio ad legitimitatem potrebbe operarsi in via additiva
ritenendo ammissibile nei casi di impossibile produzione
dell'attestazione consolare la produzione di forme sostitutive di
certificazione, in analogia agli istituti previsti dall'ordinamento
nazionale, valutando secondo il libero apprezzamento del giudice la
condotta dell'interessato alla stregua dei canoni di ordinaria
diligenza;
(c) la mancata previsione di un meccanismo alternativo che
consenta al richiedente di prescindere dalla mancata collaborazione
delle proprie autorita' consolari cozza, altresi', con un naturale e
immanente principio di auto-responsabilita', addossando allo stesso
richiedente le conseguenze sfavorevoli di siffatta inerzia, pur
avendo questi posto in essere tutte le attivita' giuridiche esigibili
secondo l'ordinaria diligenza (richiesta tempestiva e a mezzo Pec o
lettera raccomandata a/r alle autorita' preposte).
9. La disposizione censurata, inoltre, si porrebbe in contrasto
con la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, cosi'
violando indirettamente l'art. 117, comma 1 della Costituzione,
giacche', nel subordinare incondizionatamente alla produzione della
attestazione consolare la fruizione del beneficio dell'ammissione al
patrocinio a spese dello Stato, si introdurrebbe un onere cui il
soggetto privo di mezzi non potrebbe adempiere altrimenti, violando
il diritto ad un accesso effettivo alla giustizia per coloro che non
dispongono di mezzi sufficienti quale consacrato all'art. 47,
paragrafo 3 della Carta.
10. Le tensioni con l'art. 117, comma 1, emergono anche ponendo
mente ad una peculiare disposizione ampliativa di rango regolamentare
recata dal testo unico in materia di documentazione amministrativa:
l'art. 3, comma 3 del decreto del Presidente della Repubblica n.
445/2000 sancisce, infatti, che i cittadini di Stati non appartenenti
all'Unione autorizzati a soggiornare nel territorio dello Stato
possono utilizzare le dichiarazioni sostitutive di cui agli articoli
46 e 47 nei casi in cui la produzione delle stesse avvenga in
applicazione di convenzioni internazionali fra l'Italia ed il Paese
di provenienza del dichiarante. Non puo' non intravedersi un profilo
di tensione tra l'art. 79, comma 2 e tutte le convenzioni
internazionali, stipulate o stipulande dallo Stato italiano, che
prevedano bilateralmente o multilateralmente l'estensione degli
istituti della decertificazione amministrativa, le quali
troverebbero, invece, un ostacolo frontale proprio nella lapidaria
imposizione prescritta dalla disposizione impugnata, peraltro, in una
delicata materia quale quella dell'ammissione al gratuito patrocinio.
11. Conclusivamente si ritiene, per le su esposte ragioni, di
sollevare la questione di costituzionalita' dell'art. 79, comma 2 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 115/2002 per violazione
degli articoli 3, 24, 113 e 117 della Costituzione e di sospendere
conseguentemente ogni decisione sul reclamo innestato dal ricorrente
nel giudizio principale in attesa della pronunzia della Corte
costituzionale.